近年来基建领域不断涌现出新的概念，有些是政策推动，有些是实践中自发形成，这些概念既前后衍变又相互交叠，让人眼花缭乱、难以分辨，概念的混淆很容易导致适用政策法规错误，引发合规风险。笔者试图从头梳理一遍这些错综复杂的概念，理清每一种概念的内涵的使用的政策法规，以期能为从业者提供参考。

首先在整体上对这些概念进行一下大致的分类和定位，主要分为两个大类：

第一类、片区开发：主要是指扩大增量的区域系统性开发、改造、投资、建设、运营和维护，例如工业园区、产业新城、特色小镇、旅游综合体等，也包括旧城改造，因此从某种意义上来说片区开发的范畴与城市更新有重合，内涵大于城市更新。

第二类、城市更新：主要是指提质存量的区域系统性开发、改造、投资、建设、运营和维护。城市更新与三旧改造、棚改、老旧小区改造这三个概念关系更密切，可以归入一个大类。三旧改造中的“旧城镇”改造有重合；城市更新的范畴包含了老旧小区改造；棚改与城市更新在政策推进上前后接替，决策层先推动的棚改，2021年后棚改任务接近尾声，又重点推进城市更新。

一、片区开发

要讲清片区开发，必须从片区开发这个概念逐渐形成的过程入手，片区开发不是任何一个政策或法规文件定义的名词，而是在多年土地开发实践应对政策调整的过程中不断演进自发形成，捋清了片区开发概念的形成过程，才能理解片区开发模式的独特之处。

1.片区开发的演变历程

片区开发的演变历程实质上就是土地开发政策变化历程的产物。

1994-2004年

1994年的分税制改革和1998年的住宅商品化改革，使得土地成为地方政府重要的收益来源，房地产开发成为经济发展重要的产业，地方政府以协议出让的方式向房地产企业转让土地使用权，房企在协议拿地的同时，承诺进行市政道路、学校医院等相关基建公服的配套建设。

2001年出台的建设用地土地收储制度和2003年出台的土地招拍挂制度，标志着我国的土地使用开始规范化，新制度严格隔离土地一级开发和二级开发两个阶段，土地一级开发由政府主导，生地开发为熟地后仅允许土地储备机构收储，房地产企业只能够通过政府组织的公开土地招拍挂程序受让土地使用权，再进行房地产开发。

国务院从2003年开始对全国各类产业园区进行清理和整顿，对前期无序土地开发情况进行治理。2004年国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（国土资发〔2004〕71号）》，正式叫停了此前盛行的以协议出让经营性用地的做法。

2004-2016

这一时期土地储备机构往往还承担政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务，而由各类城投公司等企业承担土地一级开发等新增土地储备工作。土地储备机构与城投公司间的合作模式包括：

1、政府没有足够的资金进行土地征购，因此将土地储备职能纳入城投公司中，城投公司完成土地征购和前期开发后直接拿地进行基础设施建设，用储备土地转让收入平衡市政设施建设的收益缺口；

2、城投公司受政府委托合作进行土地一级开发：具体又包括政府承担土地征收、拆迁补偿等费用或者城投公司承担土地征购、拆迁补偿等费用，城投公司进行一级开发，最后土地转让收入协议分成。融资方面，主要是土储贷款、土储专项债等，这些金融工具以土地一级开发收入作为还款来源，要求测算项目回报和还款安全性，这一特点后来被片区开发模式所吸收。

同一时期，一些具有前瞻性的房地产开发企业开始意识到传统以土地为核心的城市建设难以实现可持续发展，因此开始向城市资源整合、提供配套服务的“城市运营商”转型，其他的区域综合开发投资者则开始注重区域功能定位、规划设计与二级开发的联动，从传统的建设投资升级为产业服务，建设内容上，除了土地一级开发必须的征拆和必要的七通一平建设之外，开始加入招商引资产业导入相关要求项目内容，逐渐形成了片区开发的基本架构和雏形，业内开始使用“片区综合开发”一词，以便于与单一的市政建设或土地一级开发区分。

2014年前后，在国家推广PPP模式的政策利好下，区域综合开发开启了新一轮的繁荣发展，国家各部委均出台政策，鼓励和支持区域综合开发采用PPP模式。2015年国务院发布的《国务院办公厅关于对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报(国办发[2015]54号)》提到“地方工作典型经验做法。积极探索PPP（政府和社会资本合作）模式。将基础设施和公益性设施建设项目以及产业招商等服务项目整体外包给社会资本”。

2016-2019年

2016年财政部、国土资源部、央行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财预[2016]4号）》对土地储备机构进行了清理规范，明确每个县级以上（含）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理，土地储备机构统一划分为公益一类事业单位。土储中心业务主要是土地储备供应的三个环节：土地征购（包括土地征收、收购以及收回涉及的拆迁安置补偿等）、前期开发（主要是“八通一平”等土地一级开发）和供应土地（“招拍挂”），将土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分剥离出去或转为企业，而且各类城投公司等机构一律不得再从事新增土地储备工作。融资方面，4号文明确禁止了土储贷，此后财政部出台了《土地储备专项债券管理办法》，明确提出地方各级政府不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，但2019年下半年后土储债也被叫停。

土储政策收紧的情况下，PPP成了为数不多的合规模式，部分片区开发项目通过多种形式和渠道转入PPP管理库内，截至2019年，PPP项目管理库内归类为“城镇综合开发”一级行业分类下的“园区开发”二级行业分类的全部项目共328个，总投资额11489亿元。管理库内片区开发项目很多包含有招商引资产业导入的项目内容要求，将项目单位在招商引资促进产业发展方面的效果纳入为考核中的重要内容。

2017年国务院发布的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见（国办发[2017]7号）》提及“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”，被业界认为是政策对片区开发模式的鼓励政策。

2019年-今

2019年3月财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金（2019）10号），规定，“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，主要是封死了利用土地出让收入作为运营补贴支出安排的源头，相当于叫停了PPP管理库内片区开发的模式，导致2020年以后管理库之内片区开发PPP项目基本绝迹。

PPP管理库外的片区开发项目逐渐完善并快速发展，ABO、F-EPC或投资人-EPC等项目建设模式被引入。

2021年后现今通行的合规片区开发模式日渐成形，成为综合开发项目的主流模式。

2.片区开发的核心逻辑

片区开发是以综合性营商环境绩效作为项目内容，以土地收入作为实现自平衡的主要收入来源的政企合作模式，其核心逻辑是建设和运营两个部分：土地一级开发和招商引资、产业导入等综合营商环境运营。这两个部分缺一不可，是一体两面不能分割。

土地一级开发是片区开发的主要收益来源，其他收益来源包括人力资源、招商引资、程序效率等等都是次要的，根本无法覆盖片区投入。由于公益性项目缺少充分的市场化收益来源，片区开发项目能够独立地实现自平衡，就必须通过土地一级开发过程以实现收入来覆盖投资。而招商引资、产业导入等综合营商环境(社会经济发展指标)运营，则是片区开发的特有内容，建立“基础设施投资和招商引资服务”与“实现区域经济发展目标”的“投入—产出”之间的科学且有效关联的绩效考核，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，“见货付款，按效付费”，是片区开发合规性的关键。

如何理解片区开发这种一体两面的核心逻辑，需要首先从土储、土地一级开发和做地这几个概念说起：

（1）土储。

土储的概念和内涵有明确的政策规定。根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财预[2016]4号）》的规定，“土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作”将土储工作分为依法取得土地、前期开发和储存以备供应三个环节，但4号文又规定“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”、“各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业”这意味着土储三个环节职能，土储机构仅能且只有能力承担储存以备供应这个环节的工作，依法取得土地、前期开发这两个环节需要委托有能力的其他企业来完成。根据4号文规定，土地收储应采用政府采购的模式进行，取得土地环节由政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，前期开发由政府采购实施储备土地的前期开发工程，收支都需要纳入政府财政预算。

土储资金来源，4号文规定，自2016年1月1日起土储机构不得再向金融机构申请土储贷款，土储资金只能有以下合规来源：

一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

特别注意，是从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排费用，不是对应的这块储备土地产生的土地出让收入，这是非常重要的红线，用4号文原文来说，就是“不得与土地使用权出让收入挂钩”。

二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。各级财政部门应当按照《财政部国土资源部中国人民银行关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知（财综〔2006〕68号）》规定，从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有建设用地使用权取得的总成交价款中足额划出5%用于建立国有土地收益基金，专项用于土地储备。

三是发行地方政府土地储备专项债券筹集的资金。

四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。

五是上述资金产生的利息收入。

4号文的上述规定在后期又有所调整，2017年的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预（2017）87号）》收紧了政府购买服务，“严禁将……储备土地前期开发……等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”，储备土地前期开发明确不得作为政府购买服务项目，也不得将前期开发与拆迁安置补偿服务打包，这样就明确了取得土地、前期开发这两个环节必须分开，取得土地环节采用政府购买服务，前期开发环节采用政府工程采购，但拆迁款支付是否可以纳入政府购买服务没有明确，而且拆迁款往往是土储项目中成本最大的支出，这部分产生很大争议，直到2021年银保监会15号文才明确“不得将融资服务作为政府购买服务内容”。

2019年下半年土地储备专项债被叫停，自此除了保障性租赁住房、公共租赁住房（2023年新增）用地外，专项债不可用于土地储备项目。

（2）土地一级开发。

土地一级开发不是一个官方的名词，在监管机构的政策和法规文件中没有明确规定过土地一级开发的概念，市场通常理解，土地一级开发既包括土地收储以备供应环节，又包括前期的土地征拆建设和后期的土地交易两个环节，涵盖的范围比土储要广，但却不像土储这样有官方划定的清晰边界。土地一级开发中的三个环节参与主体各不相同，土地征拆建设环节由土储机构委托企业具体实施、土地收储以备供应环节只能由土储机构承担，土地交易环节只能由国土资源监管部门组织招拍挂交易、由税务部门收取国有土地使用权出让收入。

土地一级开发中土储部分必须遵守土储相关政策和法规的规定，主要就是委托企业实施的土地征拆和前期开发，企业收益不得挂钩土地出让收入，包括不得将土地出让收入扣除征拆成本和税费之后进行净收益分成；地方政府应依约按期按时支付购买服务和采购工程费用，不可拖欠款项；不得以土地出让收入作为企业垫资或融资还款来源。

从上述第（1）点可以看到土储项目的合规资金来源已经越来越狭窄，随着地方政府包括土地出让收入在内的收益近几年不断萎缩，地方政府越来越没有能力进行土储项目，因此实践中就出现了吸收社会资本投资土储项目的模式创新，例如做地模式。

（3）做地

做地模式吸收社会资本投资土地征拆和前期开发，将生地变为熟地后交给土储机构收储，做地模式始终无法解决的问题是社会资本如何合规的获得收益。有几个硬性规定是无法突破的：

一是上述4号文规定的企业收益不得挂钩土地出让收入。而之所以要采用做地模式，正是因为地方政府财政没有足够的资金开展土储项目，只能在该地块交易转让后才能获得收入，社会资本前期投资最可靠的收益来源就是该项地块的土地出让收入；

二是地方政府应依约按期按时支付采购工程费用。根据2022年6月财政部与住建部联合发布的《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知（财建〔2022〕183号）》规定，政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%。做地模式的前期工程支出都是由社会资本投资，政府没有能力按工期付款，只能在该地块交易转让后才能获得收入进行支付。

三是前期最大成本拆迁款，不能纳入政府购买服务，社会资本投入的这部分资金如何收回。

做地模式本质上就是“二级补一级”的违规模式。所谓二级补一级就是指在一级开发环节由社会资本投资人实施项目并投资，待土地出让进入二级开发环节后，用土地出让收入支付土地一级开发成本的做法。相当于政府以土地出让收入作为还款来源向社会资本融资，也可以看做政府让社会资本垫资施工，延后付款，是违反新增政府隐性债务的违规举债行为。

正是由于政策越来越收紧地方政府投资土储项目的资金来源，不得已需要吸引社会资本参与土储项目，又无法解决操作模式的合规问题，因此才会磨合出现在这种片区开发模式，或者说最终选择片区开发模式。

片区开发模式破解“二级补一级”的方式是将招商引资、产业导入这些运营内容加入到土储项目中，成为综合性项目，社会资本按照后期综合性营商环境运营的绩效考核获取收益，这样虽然也是土地征拆和前期开发完成后才支付，却规避了财政支出责任延后的违规情节，同时按绩效考核支付又规避了固化地方政府长期支出的违规情节。虽然主要收益来源仍是土地一级开发中土地交易的收入，但由于是后续按绩效考核支付，并非与采购工程、购买服务的实施进度同步，规避了直接与土地出让收入挂钩的违规情节。

片区开发的这种收益模式被总结为“封闭运行、增量支付、下不保底”，其中增量支付是核心，是保证片区开发模式合规性的关键，其主旨是，片区开发的财政增收是由项目主体投资人创造的，创造了财政收入就满足了支付的基本条件之一，没创造财政收入就没有满足支付的必要条件，在增量考核之中，财政收入增量是绩效考核的重要维度之一，具有一票否决的效力。封闭运行是指专项资金管理制度，是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范围项目的管理方式。片区开发正是使用增量财政收入作为专项资金提取基数，用于对应项目支出，也可与绩效考核机制形成呼应，确保项目合规实施，所形成的支出责任，也不纳入政府性债务。通过地方单向承诺性质的专项资金管理制度，建立财政资金与企业资金间的防火墙，并实现对区域财政收支一定程度的约束和监管，能够起到一定的增信作用，但不是保证片区开发合规性的条件。这里的封闭运行仅仅是一种资金管理制度，不应理解为该片区项目的土地出让收入独立为专项资金在片区项目内部封闭运行，这种做法早年华夏幸福新城开发项目实施过，已经为政策明确禁止，这是典型项目收益与土地出让收入挂钩的违规做法，违反了预算法财政资金收支两条线的规定，也违反了不得增加政府隐性债务的规定。

片区开发模式的这种按绩效考核支付的形式与PPP非常类似，而实际上片区开发模式的形成过程中有一段正是PPP模式。2016、2017年土储政策收紧的政策环境下，PPP成了为数不多的合规融资模式，部分项目转入PPP管理库内，在PPP项目管理库内归类为“城镇综合开发”一级行业分类下的“园区开发”二级行业分类。但是2019年10号文颁布，规定不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，意味着不得利用土地出让收入作为运营补贴支出安排的源头，以土地出让收入作为主要收益来源的片区开发项自然不符合PPP新规的要求，迫使PPP管理库内片区开发项目终结。库外片区开发项目却吸收了绩效考核支付的特点，不断完善和发展起来。不过片区开发项目从PPP库内消失，不单单是10号文的原因，从本质上来说片区开发项目与ppp项目并不相同，片区开发项目本质上是工程，附加了综合营商环境服务，而ppp项目本质上是服务，附带前期建设服务设施的工程，套用ppp的绩效考核模式也不适合。

3.片区开发常见违规情况归纳

（1）仅有建设工程的片区开发

因为片区开发的主要内容还是土地一级开发，收储职责只能由土地收储机构承担，仅有建设工程的，社会资本方也就只能获得政府支付的工程建设收入，采用片区开发模式吸收社会资本前期投入，如果只有建设工程一项内容，就相当于社会资本方垫资建设政府工程，属于新增政府隐债的违规行为。

（2）没有土地一级开发的片区开发

没有土地一级开发内容，片区开发的主要收益来源就不存在了，招商引资、产业导入等运营收入无法覆盖社会资本方的投入，只能绑定财政支出责任，由财政刚兑，属于新增政府隐债的违规行为。

（3）没有产业导入绩效考核的片区开发

没有这一片区开发合规性的最大支撑，片区开发就会陷入做地模式的困局，如前所述，无法找到合规性的依据，此处不再赘述。

（4）不设置项目区域地理边界的片区开发

设置项目边界才能将固定区域的经济增长考核和财政增长作为绩效考核的评价基数，才能准确对应收益支付计算公式，否则因缺少具体考核细节实质上成为刚性支付，影响合规性。而且没有项目区域边界，或者以整个行政区划为界，绩效考核的关联性也会不强，设置的综合营商环境绩效考核指标缺乏合理性。设置这种无法准确计算的绩效考核指标缺乏可操作性，很有可能最终还是由财政兜底支付，新增政府隐性债务。

实践中往往是按分期滚动开发的方式实施的，大范围全线铺项目，从资金投入和风险防控上都不现实。

（5）借款给地方政府进行征拆

前期开发投资中最大的支出就是拆迁款，片区开发中吸收社会资本投资，但具体操作中一般还是需要委托政府拆迁办等机构来做，社会资本自行操作拆迁事宜缺乏政府力量支持，在谈判中处于弱势地位，将影响整个项目的成本和期限。由政府拆迁办等机构实施拆迁，但拆迁款如果由社会资本直接交给或者借款给政府拆迁办等机构将存在很大的合规风险。目前实操中一般采取ABO等模式，政府将项目授权给平台等地方国企实施，由地方国企再招募社会资本，社会资本与地方国企间进行资金流动，避免与政府直接发生资金往来，地方国企与政府之间则往往通过购买政府资产、抵销以往的政府应收账款等方式将资金转给政府。

（6）回购片区开发项目公司的股权

社会资本退出应该遵守相关的政策法规，以政府回购片区开发项目公司股权的方式兜底，违反了15号文“不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务”的规定，新增政府隐性债务。

（7）一二级联动的片区开发

片区开发项目的主要收益来源是土地一级开发获得的土地出让金收入，而非土地二级开发中的地产开发收入，社会资本如果要继续进行土地二级开发也必须遵守土地招拍挂制度，公开招拍挂拍地，支付土地出让金，获得土地使用权，任何不经过土地招拍挂流程的土地出让都是违规的，目前除了广东省三旧改造相关政策、部分地方政府城市更新政策规定了土地开发允许一二级联动，其他任何项目任何模式包括片区开发都没有相关规定。

二、城市更新

城市更新可以是一个泛指的大概念，所有关于盘活存量资源的开发以及老旧城区的改造都可统称为城市更新，但是城市更新还是一个特指的专业名词，其概念最早在2009年深圳市颁布的《深圳市城市更新办法（深圳市人民政府令第211号）》中提出，经过10年的发展，深圳的城市更新探索出了一整套成熟的规范体系，我国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》于2020年12月30日经深圳市人大常委会会议表决通过，自2021年3月1日施行。

深圳的探索奠定了城市更新的基本框架和概念。城市更新是指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）根据城市规划进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。包括三种模式：

（1）综合整治。该模式更新项目主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。综合整治由政府统筹实施，政府出资。

（2）功能改变。该模式更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，需要改变土地使用权的用途及规划许可，土地使用权人应当按照相关规定缴纳地价，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。实施费用全部由实施人自行承担，项目实施完成后，相关权利主体办理房地产变更登记。

（3）拆除重建。该模式对城市更新单元（指规划部门根据技术规范划定的更新区域，是城市更新管理的基本单位，一个城市更新单元内可以包括一个或多个城市更新项目）内建筑物进行全部或大部分拆除后重新建设，一般通过综合整治、功能改变等方式难以有效改善或者消除的，可以通过拆除重建方式实施城市更新。拆除重建必须按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定按照城市更新单元实施。拆除重建一般涉及土地使用权变更，土地使用权人须签署土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，土地使用权期限重新计算，并按照规定补缴地价。

实施方式主要包括：

（1）权利主体自行实施。包括单一权利主体自行实施，或者多个权利主体将房地产权益转移给其中一个权利主体实施。

（2）市场主体单独实施。权利主体将房地产权益转移给非权利主体实施。

（3）合作实施。城中村改造项目中，原农村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体通过签订改造合作协议合作实施。

（4）政府组织实施。政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府直接实施。涉及房屋征收与补偿的，按照国有土地上房屋征收与补偿执行。

在城市更新全国推广之前，部分地方政府借鉴深圳经验，也制定了本地的城市更新制度，自行探索本区域的城市更新模式，以上海、广东各地市走得最远。但在中央层面始终没有进行过制度规范，对城市更新的认识也经历了一个漫长的演变过程，从2008年开始的棚户区改造到2019年推动老旧小区改造，直到2020年才正式提出实施城市更新。2021年城市更新终于迎来了风口，2021年3月12日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将城市更新定位为中国城市发展新思路的战略目标之一，将从2021年开始正式在全国范围内推开。

中央的政策鼓励调动了各地方政府的积极性，纷纷摩拳擦掌准备在城市更新这个新赛道开启城市化第二春，传统的城市更新标杆地区，深圳、广州、上海等纷纷修改原有的政策文件，进一步完善相关规定，更多的城市如南京、武汉、西安、重庆等也积极发布城市更新管理办法加入进来，然而这一片大好形势却并没有改变以往城市更新房地产开发的底色，并没有深刻领会中央推动城市发展理念变更的大方针，从过去的“粗放式发展”进入“精细化运营”时代，从扩大增量向深挖存量转变这才是中央推动城市更新的真正意图，而不是在城市扩张之外再搞一个城市拆建的地产开发新赛道。因此仅仅5个月后，2021年8月31日住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》，表现了监管层防止城市更新政策在执行中被演绎被扭曲的急切心情，迫切地让城市更新与土地开发和房地产断舍离，及时把控城市更新的政策目标不走样。

63号文对城市更新设定了四个硬性指标，也可以称为“城市更新四道红线”：

（1）拆旧比

原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。开发商之所以有动力进行旧改项目的开发，原因就是项目给予配比一定的融资区，这个融资区的土地就来源于原建筑的拆除，该比例被设定的如此之低，意味着开发商最大的利益回报来源被严格管控。

（2）拆建比

原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。结合拆旧比限定，为了防止拆除面积小但增建面积大，63号文对拆建比也进行了限制。拆建比不高于2，其实是限制了新旧容积率的相对差（计容项目一致情况下），新旧容积率相差越大，拆除收益也就越大，结合拆旧比例不高于20%，也就从总量上限制了新建总面积，从而限制了项目整体收益。假设现状为100万平的旧改项目，可拆除20万平，拆除的面积可再建40万平的新建筑，这新建筑还不确定是回迁用还是开发商可销售用。

（3）就地、就近安置率

城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%，该指标较大程度上加大了项目的开发难度，增加了项目实施主体的成本，通过开发新城大规模搬迁原居民的做法行不通了，即项目实施主体通过等量不等价的土地置换实现项目收益的方法行不通了。

（4）租金年度增长率

城市住房涨幅不超过5%。这是对地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和统筹城市更新对住房租赁市场产生的影响，能够从一定程度上控制地方政府作出集中大规模拆改的规划。

这四道红线极大限制了城市更新中“拆建”的比例，大幅度提升了“留改”的比例，重构了城市更新的理念，建立由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”，由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，政府引导、市场运作、公众参与的可持续城市更新模式。

为落实63号文，2021年11月4日住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知（建办科函〔2021〕443号）》，决定在以下21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作：北京市、唐山市、呼和浩特市、沈阳市、南京市、苏州市、宁波市、滁州市、铜陵市、厦门市、南昌市、景德镇市、烟台市、潍坊市、黄石市、长沙市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡区、成都市、西安市、银川市。第一批试点自2021年11月开始，为期2年。如此确定了城市更新的推进路线：中央定基调定原则，地方授权自行尝试。

以下对几个与城市更新相近的概念进行区分：

1.“三旧”改造

广东省“三旧”改造源于2008年国土资源部与广东省开展部省合作，2008年12月国土资源部下发了《关于与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设工作的函（国土资函〔2008〕816号）》，将广东省列为先行先试地区，给予广东政策优惠，开展土地管理制度的改革试点，探索土地合理利用新机制，“三旧”改造是其中的一项重要内容和政策创新。12月20日，广东省政府与国土资源部签署了《国土资源部广东省人民政府关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》，正式拉开广东省“三旧”改造的序幕。2009年广东省政府出台《关于推进“三旧”改造工作促进节约集约用地的若干意见（粤府（2009）78号）》规范了“三旧”改造的概念，根据意见规定，“三旧”改造是指旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造工作。“三旧”改造政策的主要创新点有五项：

（1）农村集体所有的农村建设用地申请办理土地征收手续，改变为国有建设用地后，土地也可交给原农村集体自行改造或与有关单位合作开发。

（2）历史用地按照用地发生时的法律政策落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续。

（3）除政府收储后再次供地，必须以招拍挂方式出让，其余可以按协议方式出让。

（4）政府依法收回企业用地或征收农村集体建设用地招拍挂出让的收益扣除收回土地补偿等费用后，纯收益可按不高于60%的比例用于支持原土地权利人发展。

（5）可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为征收成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人。

2021年广东省出台《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，于2021年3月1日正式实施，该办法提炼出十几年来“三旧”改造的经验和成果，从立法层面盘活存量建设用地，扩大优质增量供给，推进土地管理改革，开启对存量建设用地专项立法的破冰之旅，是全国第一部专门针对存量建设用地的政府规章。

广东省“三旧”改造的制度体系不仅包括省政府一级发布的相关政策规范，各地市根据本区域实际情况制定的具体落实政策也是非常重要的部分，广东“三旧”改造，省政府制定基本制度，具体的执行和操作规则则由各地市因地制宜自行发布规则。“三旧”改造根据各地市的不同情况分为多个模式，各地市下各区则将会围绕全市的城市更新大方向进行更细致的布局，进行差异化发展。这样广东省就形成省、市、区三级的制度体系。

作为“旧城镇”改造的一部分，广东省将城市更新涵盖在“三旧”改造之内，也授权各市区自行开展，发展出多种模式，例如广州模式、东莞模式、佛山模式、江门模式、肇庆模式等。

2.城镇老旧小区改造

城镇老旧小区改造是国务院在全国范围内推出的一项民生工程。最早是在2017年底，住建部在厦门、广州等15个城市进行试点，2019年住建部会同发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，在全国范围内进行推广。2019年6月19日国务院常务会议对城镇老旧小区改造工作作出部署，经过一年的推进，2020年7月20日国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发〔2020〕23号）》对工作中涉及的具体问题进行了规范，根据指导意见规定，城镇老旧小区改造是对城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）进行的改造。改造内容主要有3类：

（1）基础类。为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等。

（2）完善类。为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。

（3）提升类。为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造。

城镇老旧小区改造一般不进行原建筑物的拆除重建，不涉及土地使用权的问题，是政府主导的公益性民生工程，涉及范围非常狭窄，只是旧城改造中很小的一个部分，中央提出全面推广城市更新政策后，就不再单独推进老旧小区改造，而是将其包含在城市更新之中，成为城市更新的一个重要的组成部分。

鉴于老旧小区改造收益少，市场化难度高，监管机构一直推动各地方政府的自主创新能力，积极探索项目自平衡的模式，2020年到2023年间，住房和城乡建设部编印了6批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，推广各地在动员居民参与、强化长效管理、吸引社会力量参与、争取金融支持等方面的典型经验和创新举措59条，为老旧小区改造积累经验的同时启发新的思路。

3.棚改

棚改也是国务院在全国范围内推出的重大民生工程和发展工程。2008年党中央、国务院将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施，2013年7月4日国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见（国发〔2013〕25号）》，对棚改中的具体问题进行了规范。根据意见规定，棚改是对城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房进行的改造，由政府主导，市场运作的政策性和公益性民生工程。棚改仅涉及住宅及配套设施，不涉及工业及商业。棚改主要涉及的内容有：

（1）建设用地供应。棚改涉及土地一级开发和二级开发，安置住房中涉及经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房，以及基础设施、公益性配套设施等部分可通过划拨方式供地，涉及商业住宅及商业性配套设施开发的按照土地出让方式供地。

（2）安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。2015年部分城市针对商品住房库存压力比较大的情况，采取了鼓励货币化安置的政策，导致三四线城市商品房价格的快速上涨，2018年10月国务院常务会议明确提出要调整完善棚改货币化安置政策，商品房库存不足、房价上涨压力大的市县，要尽快取消货币化安置优惠政策。

（3）建设模式。将整治与改造相结合，既包括拆除新建也包括改建（扩建、翻建）。

（4）资金筹集渠道。棚改通过财政补助、银行信贷、民间资本、债券融资、企业和群众自筹等各种渠道筹集资金。

实践中棚改主要是以财政资金投入为主，2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）》对政府购买服务做出了严格的规范，唯独对政府购买服务和易地扶贫搬迁网开一面，导致地方政府将各种项目包装进棚改，形成大量政府隐性债务，2019年住建部举行座谈会，明确提出政府购买棚改服务模式将被取消，要求以发行地方政府债券方式（棚改专项债）为主进行融资。

棚改的第二个重要资金来源是政策性银行贷款，2014年7月国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发〔2014〕36号）》，要求发挥开发性金融对棚改的资金支持作用。银监会批准国家开发银行成立住宅金融事业部，为棚改提供专项贷款支持，央行向政策性银行大量投放PSL用以支持棚改贷款。

此外棚改专项债也是主要的资金来源之一，尤其是在取消政府购买棚改服务模式后，棚改专项债的重要性进一步凸显，然而2019年9月4日国务院常务会议提出禁止2020年新增专项债用于土地储备和房地产相关领域，直接否定了土储和棚改两大标准化专项债，2020年5月又放松了棚改专项债的发行，但仅可用于已开工项目，且不得用于货币化安置项目。2022、2023年的专项债使用范围中仍保留了棚改，但也有所限制，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。

棚改政策从鼓励到限制，经过近7年的发展已接近尾声，棚改任务已基本完成，2019年后棚改计划规模逐渐下调，国务院2019年后大力推动老旧小区改造，替代棚改成为新的工作重点，后来又推城市更新，棚改已逐渐退出历史舞台。

三、概念对比

片区开发、城市更新、三旧改造、老旧小区改造、棚改这五个概念本质上讲不在一个层面，很难横向比较。城市更新、三旧改造、老旧小区改造、棚改这几个概念都来源于政策规定，彼此间有继承和重合，都属于存量资产盘活的范畴，他们之间有可比性，而片区开发为市场自发兴起，主要属于增量开发的范畴，只是和城市更新有一定的交集，主要是广义城市更新中的“拆建”类城市更新有相似性，与其他几个概念则差异太大 。因此本文将分别进行两组概念对比：第一组是片区开发与“拆建”类城市更新对比，第二组是城市更新、三旧改造、老旧小区改造、棚改对比。

1.片区开发与“拆建”类城市更新的对比

市场自发形成的片区开发概念中也包括旧城改造，即片区开发主要是向城市外拓展，但也包括城市内的拆改，但不论城市外还是城市内，片区开发均为与土地有关的开发；城市更新则限于城市内的改造，既包括涉及土地开发的拆建也包括不涉及土地开发的留改，因此二者在“城市内拆建”这个部分交集了。

二者的核心区别就是，“拆建”类城市更新目前是政策明确的概念，在中央63号文的指导原则下，有试点的省级地方政府出台的政策文件依据，因此“拆建”类城市更新允许土地开发一二级联动，而片区开发没有被政策允许进行土地开发一二级联动。正因为这个核心区别，二者的运营模式和收益模式也产生很大的区别。

表一：片区开发、“拆建”类城市更新对比列表

近期广州、杭州等地方的城市更新进行了新的模式转变，尤其是已经有很成熟土地开发一二级联动城市更新制度的广州，在2023年3月23日出台了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（简称“做地10条”），放弃了土地开发一二级联动城市更新模式，除重点城市更新片区还可以豁免采用土地开发一二级联动外，选择了做地+土储的城市更新模式，将做地主体限定在本地最有实力的国企名单中，不再交给房地产开发商之类的民营社会资本操作。

原因一方面是63号文后城市更新的整体指导思想发生了彻底的转变，广州模式受到了中央的批评亟需变革，广州提出鼓励功能性国企参与城市更新改造项目，并着手修订《广州市城市更新条例》，减少市场化改造的比例，另一方面是2021年下半年以来，房地产市场塌方，地产公司纷纷暴雷，大量地产公司主导的旧改项目现金流告急，出现烂尾风险，由于关乎民生保障，政府不得不进行协调，斡旋国企接盘出险房企的旧改项目。但是广州做地十条还是没有解决上述做地模式中的合规问题，社会资本如何合规的获得收益？做地十条谨慎的规避了“二级补一级”、“与土地出让金挂钩”的违规内容，只是规定“做地主体获取做地补偿收益，政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款”，但却没有明确如何支付，这个问题留待后期出台细则解决。

做地+收储模式的转变体现出土地市场和地产行业低迷的情况下，未来城市更新可能会抛弃土地开发一二级联动的思路，广州作为发达地区，其地方政府和地方国企的实力很强，放弃土地开发一二级联动，还是有可能做到城市更新项目资金自平衡，但其他不发达地区就需要继续探索新的资金自平衡方法了。

2.城市更新、三旧改造、老旧小区改造、棚改对比

城市更新、三旧改造、老旧小区改造、棚改这几个名词的内涵，实践中随着经济发展模式转变和基建市场的变化也处于不断变化中，例如城市更新，63号文之后就发生了颠覆性的变革，从市场主体主导向政府主导转变，不断增大民生和公益性特质，去地产化；三旧改造概念也逐渐分化，旧城镇、旧厂房改造逐渐与城市更新概念融合，旧村庄改造也逐渐与城市更新中的城中村改造、乡村振兴等新的概念融合；老旧小区改造被纳入城市更新概念后，积极探索市场化运营，与其他有经营性收入的项目打包，减少政府的投入；棚改则是一度因为鼓励货币化安置向房地产化转变，最终在2019年被政策及时纠偏，回到最初的公益性民生工程本质，目前已处于收尾阶段，逐渐式微。对这几个名词的对比只能选择一个抽象化的静态时间切面，从大概念上进行粗略的对比。

表二：城市更新、三旧改造、老旧小区改造、棚改对比列表

本文转载自金融监管研究院，作者杨瑾。